Арбитражная практика

Решение от 28 марта 2012 года № А16-1279/2011. По делу А16-1279/2011. Еврейская автономная область.

Решение

г. Биробиджан Дело № А16-1279/2011

28 марта 2012 года

Резолютивная часть решения объявлена 21 марта 2012 года

Арбитражный суд Еврейской автономной области

в составе судьи Осадчук *.*.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Доценко *.*.,

при участии: от заявителя – Смирнова *.*. (доверенность от 10.01.2012 № 2); от УФАС по ЕАО – Черкашиной *.*. (доверенность от 10.01.2012 № 5); прокурора – Витютнева *.*. (доверенность от 10.01.2012 № 8-1-2012),

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области, г. Биробиджан

о признании незаконным приказа от 21.11.2011 № 151 и решения от 05.12.2011 Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области по делу
№ 36/05,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заинтересованного лица – прокуратура Еврейской автономной области.

Суд установил:

Комитет по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области (далее – КУГИ ЕАО, комитет) обратился в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о признании незаконными приказа управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (далее – УФАС по ЕАО, управление) от 21.11.2011 № 151 «О возбуждении дела и созданию комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» и решения УФАС по ЕАО от 05.12.2011 по делу № 36/05, которым комитет признан нарушившим часть 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, части 1 и 3 статьи 19, часть 1 статьи 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В обоснование требования заявителем указано на следующие обстоятельства: приказ от 21.11.2011 № 151 вынесен управлением без законных оснований, поскольку докладная записка основанием для возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства не является; результаты проверки, проводимой УФАС по ЕАО соответствующим актом не оформлялись; Решение от 05.12.2011 принято комиссией УФАС по ЕАО в составе неправомочном принимать решения – председателем и двумя членами комиссии; нарушений ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ комитетом допущено не было; дача согласия комитета ОГБУК «Областная филармония» на сдачу имущества, закрепленного за последним на праве оперативного управления, в аренду состав нарушения антимонопольного законодательства не образует; согласовывая договор аренды, комитет руководствовался Порядком согласования сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности Еврейской автономной области, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями и
на праве оперативного управления за органами исполнительной власти Еврейской автономной области, областными государственными учреждениями, утвержденным Постановлением правительства Еврейской автономной области от 08.12.2009 № 455-пп, в котором отсутствуют такие основания для отказа в согласовании, как - непредставление организацией документов о проведении торгов на право аренды имущества и отсутствие письменного согласия антимонопольного органа о предоставлении государственной преференции; ссылка управления в решении на нарушение комитетом ч. 1 ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ является несостоятельной, поскольку спорное имущество закреплено за ОГБУК «Областная филармония» на праве оперативного управления; нарушений ч. 1 и 3 ст. 19, ч. 1 ст. 20 Закона о защите конкуренции комитетом допущено не было, поскольку передача в аренду областного государственного недвижимого имущества, закрепленного за государственным учреждением на праве оперативного управления, в полномочия комитета не входит, комитет органом, осуществляющим предоставление преференций не является; договоры аренды от 30.03.2009 и 24.02.2010 являются недействительными, поскольку право оперативного управления зарегистрировано за ОГБУК «Областная филармония» 29.12.2010, право собственности Еврейской автономной области – 04.08.2010.

Определением суда от 07.02.2012 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Еврейской автономной области.

В судебном заседании, состоявшемся 20.03.2012, в порядке части 1 статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 21.03.2012. После перерыва представитель прокуратуры ЕАО в судебное заседание не явился. На основании части 3 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие названное лица.

В судебном заседании представитель комитета заявленные требования поддержал, просил признать приказ и Решение УФАС по ЕАО незаконными по основаниям, изложенным в заявлении. Дополнительно указал на нарушение управлением месячного срока для
возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Управление представило отзыв относительно заявленного требования, в котором указало на законность и обоснованность оспариваемых комитетом приказа и решения.

В судебном заседании представитель управления просила в удовлетворении требований комитета отказать; пояснила, что основанием для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства явилось обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, при проведении прокуратурой ЕАО проверки комитета, во взаимодействии с Еврейским УФАС России; указала, что оспариваемый приказ является процессуальным документом, принятым в рамках производства по делу и не является актом государственного органа, который может быть обжалован в порядке, установленном АПК РФ.

Изучив материалы дела, материалы дела № 36/05, заслушав выступления лиц, участвующих в деле, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, во исполнение протокола заседания межведомственной рабочей группы по координации деятельности по противодействию преступлениям в сфере экономики от 25.02.2011 прокуратурой Еврейской автономной области в июне 2011 года проведена проверка комитета на предмет исполнения законодательства, регулирующего порядок предоставления льгот по арендной плате без согласования с антимонопольным органом, законности предоставления государственного имущества в аренду (лл.д. 89-92).

К участию в проведении проверки прокуратурой привлечены специалисты УФАС по ЕАО (лл.д. 88, 73).

В ходе проверки прокуратурой Еврейской автономной области выявлены нарушения комитетом антимонопольного законодательства, регулирующего порядок сдачи в аренду государственного имущества.

Материалы проверки 14.07.2011 направлены в УФАС по ЕАО для принятия решений о возбуждении административных дел по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

На основании данных материалов приказом УФАС по ЕАО от 21.11.2011 возбуждено дело № 36/05 по признакам нарушения комитетом ч. 1 ст. 15, ст. 16, ч. 1 ст. 17.1, ч. 1, 3
ст. 19, ст. 20 Закона № 135-ФЗ, создана комиссия по рассмотрению дела № 40/05.

По результатам рассмотрения дела, управлением 05.12.2011 принято Решение, которым комитет признан нарушившим часть 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, части 1 и 3 статьи 19, часть 1 статьи 20 Закона № 135-ФЗ.

Полагая, что приказ и Решение УФАС по ЕАО не основаны на законе, комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, Решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является процедурным документом, которым оформляется начало проведения процессуальных действий по установлению и
выявлению обстоятельств по возбужденному делу, признаками ненормативного правового акта не обладает, поскольку не возлагает на комитет какую-либо обязанность, не устанавливает факта нарушения комитетом законодательства и не предопределяет субъекта ответственности.

В связи с этим требование комитета о признании приказа незаконным не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Производство по делу в данной части подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектам и, физическими лицами.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в том числе возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотрен названным федеральным законом, а также Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее - Регламент), утвержденным Приказом ФАС России от 25.12.2007 № 447.

В соответствии с п. 3.29.1 Регламента при установлении признаков нарушения антимонопольного законодательства, структурное подразделение, у которого находятся материалы, указывающие признаки нарушения антимонопольного законодательства, осуществляет подготовку докладной записки, которая вместе с материалами направляется на проведение внутриведомственной правовой экспертизы, результаты которой оформляются заключением.

При получении положительного заключения готовится проект приказа о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, который с приложением докладной записки, заключения и документов, свидетельствующих о фактах нарушения антимонопольного законодательства, направляется руководителю антимонопольного органа (п.
3.30 Регламента).

Согласно статьи 44 Закона о защите конкуренции при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольным органом принимается Решение о возбуждении дела и издается приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению этого дела, председатель которой выносит определение о назначении дела к рассмотрению.

Из имеющихся в материалах дела докладной записки от 21.11.2011, экспертного заключения от 21.11.2011 усматривается, что основанием для возбуждения дела о нарушении комитетом антимонопольного законодательства явились материалы, направленные в управление прокуратурой Еврейской автономной области.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.12.2006 № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» утверждена форма приказа о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, из которой следует, что указания в приказе самостоятельного основания для возбуждения производства не требуется.

В приказе УФАС по ЕАО указано, что производство возбуждено в соответствии со статьей 44 Закона № 135-ФЗ, в связи с чем, указание в качестве основания – докладной записки при соблюдении порядка принятия оспариваемого приказа не влечет его незаконность.

Из материалов дела следует между ОГБУК «Областная филармония» с ООО «Колибри Плюс» с согласия КУГИ ЕАО 30.03.2009 заключен договор аренды № 559, по которому обществу в пользование переданы помещения №№57-66 на первом этаже нежилого здания, расположенного в г. Биробиджане пр. 60-летия СССР, 14, являющиеся собственностью Еврейской автономной области, закрепленное за ОГБУК «Областная филармония» на праве оперативного управления. Срок действия договора с 30.05.2009 по 29.05.2010.

24.02.2010 между ОГБУК «Областная филармония» с ООО «Колибри Плюс» с согласия КУГИ ЕАО заключен договор аренды № 559 на пользование названным имуществом, срок действия договора –
с 30.05.2010 по 30.05.2015.

В соответствии с пунктом 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Согласно постановлению Законодательного Собрания Еврейской автономной области от 08.04.2009 № 100, действовавшему до 20.04.2011, по состоянию на 01.01.2009 имущественный комплекс, расположенный в г. Биробиджане проспект 60-летия СССР, 14, в котором размещено ОГБУК «Областная филармония» являлся государственной собственностью Еврейской автономной области.

Право оперативного управления зарегистрировано за ОГБУК «Областная филармония» 29.12.2010 на основании приказа КУГИ ЕАО от 02.11.2010 № 371 и акта приема-передачи имущества от 03.11.2010 (свидетельство 79-АА № 020813).

Между тем, при отсутствии зарегистрированного права оперативного управления за ОГБУК «Областная филармония», комитет осуществил согласование договоров аренды.

Доводы комитета о недействительности названных договоров для рассматриваемого дела о нарушении антимонопольного законодательства значения не имеют, в связи с чем арбитражным судом не принимаются.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

В порядке, предусмотренном частью 1 настоящей статьи, осуществляется заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, которое принадлежит на праве оперативного
управления государственным или муниципальным бюджетным и казенным учреждениям (пункт 3 часть 3 статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ).

В судебном заседании установлено, что торги на право заключения договоров аренды не проводились, комитет, являясь собственником имущества, согласовал передачу государственного имущества в пользование третьему лицу без соблюдения порядка заключения договора.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

При названных условиях действия комитета по согласованию договоров аренды правомерно квалифицированы антимонопольным органом как нарушающие статью 15 Закона о защите конкуренции.

Оценивая действия комитета в согласовании передачи ООО «Колибри Плюс» имущества в аренду без проведения торгов, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что фактически обществу предоставлена государственная преференция без соблюдения порядка её предоставления.

Так, согласно пункту
20 статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий (п. 20 ст. 4 Закона № 135-ФЗ).

Исключительный перечень целей, для реализации которых могут предоставляться государственные или муниципальные преференции, определен частью 1 статьи 19 Закона № 135-ФЗ.

При этом государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного письменного согласия антимонопольного органа.

Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции установлен статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 названной статьи федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом.

К заявлению о даче согласия на предоставление преференции прилагаются документы и сведения, перечень которых определен Законом № 135-ФЗ.

Следовательно, непредставление комитетом в антимонопольный орган заявления о даче согласия на предоставление преференции является нарушением порядка предоставления государственной или муниципальной преференции.

Доказательства соблюдения установленного порядка предоставления преференций, в арбитражный суд не представлены.

Доводы комитета о том, что, согласовывая договоры аренды, он руководствуется Порядком согласования сдачи в аренду имущества, арбитражным судом не принимаются, поскольку наличие названного Порядка не исключает обязанности комитета по исполнению положений Закона о защите конкуренции.

Исследовав, в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд приходит к выводу, что Управлением Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области установлены фактические обстоятельства дела и с учетом правовой позиции правомерно указано на нарушение КУГИ ЕАО часть 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, части 1 и 3 статьи 19, часть 1 статьи 20 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 40 Закона о защите конкуренции для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Состав комиссии и ее председатель утверждаются антимонопольным органом.

Комиссия состоит из работников антимонопольного органа. Председателем комиссии может быть руководитель антимонопольного органа, его заместитель или руководитель структурного подразделения федерального антимонопольного органа Количество членов комиссии не должно быть менее чем три человека. Замена члена комиссии осуществляется на основании мотивированного решения антимонопольного органа. (п. 2 ст. 40 Закона № 135-ФЗ).

Приказом УФАС по ЕАО от 21.11.2011 № 151 создана комиссия по рассмотрению дела о рассмотрении дела № 36/05 о нарушении антимонопольного законодательства, в составе председателя комиссии – Лунева *.*., членов комиссии: Антипьевой *.*. Черкашиной *.*., Кочнова *.*., Макарова *.*.

В соответствии с пунктом 6 статьи 40 Закона № 135-ФЗ комиссия правомочна рассматривать дело о нарушении антимонопольного законодательства, если на заседании комиссии присутствует не менее чем пятьдесят процентов общего числа членов комиссии, но не менее чем три члена комиссии.

Из материалов дела следует, что Решение от 05.12.2011 принималось комиссией в составе, уполномоченном рассматривать дело о нарушении антимонопольного законодательства, Лунев *.*. (председатель комиссии), Черкашина *.*., Антипьева *.*.

В связи с этим, суд находит несостоятельным довод комитета о принятии оспариваемого решения комиссией в незаконном составе, основанный на неверном толковании части 6 статьи 40 Закона № 135-ФЗ, исключая председателя комиссии из числа ее членов.

Судом отклоняется довод комитета о незаконности решения по причине нарушения УФАС по ЕАО сроков возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку месячный срок, установленный статьей 44 Закона № 135-ФЗ, не является пресекательным и его нарушение не влечет отмену принятого решения, в силу установления статьей 41.1 Закона № 135-ФЗ срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. В соответствии с названной статьей дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства.

При установленных обстоятельствах у суда отсутствуют основания для признания незаконным решения антимонопольного органа.

Руководствуясь частью 1 статьи 150, статьями 151, 167-170, 176, 180, 181, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Решил:

производство по делу № А16-1279/2011 по заявлению комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области о признании незаконным приказа от 21.11.2011 № 151 Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области «О возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства», - прекратить.

В удовлетворении заявления комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области о признании незаконным решения от 05.12.2011 Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области по делу № 36/05, - отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении срока на апелляционное обжалование. Решение может быть обжаловано в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца через Арбитражный суд Еврейской автономной области.

Судья *.*. Осадчук